De imediato devo citar os dizeres de Hely Lopes Meirelles sobre atos administrativos: “É toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que tem por fim imediato, adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.”
A doutrina administrativa brasileira apresenta cinco elementos que são essenciais aos atos administrativos são eles finalidade, competência, forma, objeto e causa. Vejamos cada um deles:
FINALIDADE: O fim público é o interesse público a se atingir e serão nulos se satisfizerem pretensões particulares. A finalidade do ato administrativo é a que o legislador indicar. Não cabe ao administrador escolher outra fora da norma, mesmo sendo do interesse público. Esta alteração ensejará desvio de poder por desvirtuar suas finalidades originárias, o que invalidará o ato.
COMPETÊNCIA: É a condição de legitimidade da autoridade que exercita o ato. O agente deve dispor de poder legal para praticar o ato. É o poder atribuído ao preposto da administração para o desempenho das suas funções.
Esta competência encontra limites na lei. Assim, aqueles atos praticados por agente incompetente são plenamente inválidos. A competência é conferida em benefício do interesse público; desta forma é intransferível e improrrogável pela vontade dos interessados, porém pode ser delegada e avocada pelas normas da administração e ainda pode ser distribuída em razão da matéria, território, grau hierárquico, em razão do tempo ou do fracionamento quando se tratar de atos complexos (Lei 9.784/99):
Art. 11 A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12 Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
FORMA: Sabe-se que no direito privado a manifestação de vontade é livre, enquanto na administração pública ele exige procedimentos especiais e forma legal. Assim, em princípio todo ato administrativo é formal (escrito), embora existam atos e ordens verbais, visuais e sonoras. Só se admitirá um ato administrativo não escrito nos casos de urgência e relevância a administração pública. Nas outras hipóteses, ou seja, em geral, o ato é escrito e, não sendo observadas as prescrições da lei, o ato será nulo, constituindo, dessa forma, garantia jurídica ao administrado e à administração pública.
OBJETO: É o que se busca com o ato, ou seja, o efeito jurídico do ato emanado do Poder Público, tais como a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas referentes a pessoas, coisas ou a atividades sujeitas à ação do Poder Público. É o conteúdo do ato administrativo. Esse objeto pode ser natural, decorrente da própria natureza do ato, conforme previsto em lei, ou objeto acidental, que é aquele proveniente de cláusulas opostas ao objeto natural, como o termo, o modo, encargo ou condição.
CAUSA OU MOTIVO: É imprescindível uma situação de direito que justifique a efetivação do ato. Esse motivo pode vir expresso em lei, situação em que o ato deve estar adstrito à norma ou aquele ato em que não se exige o motivo, podendo o agente administrativo praticar o ato sem motivação. Contudo, se a lei exige motivação, a sua ausência tornará o ato inválido.
Por outro lado, pela teoria dos motivos determinantes, a Administração Pública, ao emanar seus atos, motivando-os, mesmo que a lei assim não o exija, está vinculada aos mesmos, de modo que sua validade implicará se existente e verdadeiro; se assim não o for, serão nulos por vício quanto aos motivos.
É importante ressaltar que o mérito administrativo não é considerado requisito do ato administrativo, mas é condição para sua validade.
Descritos as caracteristicas essenciais dos atos administrativos na Cidade destaco seus atributos:
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE: Decorre do princípio da legalidade da administração. Autoriza a imediata execução ou sua operatividade. Assim, os atos administrativos serão válidos até que sejam invalidados. Admite-se a sustação dos efeitos dos atos administrativos através de recursos internos ou dos remédios constitucionais (mandado de segurança, ação popular, etc.) em que se conceda a suspensão liminarmente até o final de sua invalidade.
AUTO-EXECUTORIEDADE: A própria Administração põe em execução seus atos, sem necessidade de mandado judicial, e tem como finalidade preservar com celeridade e eficiência o interesse público.
IMPERATIVIDADE OU COERCIBILIDADE: Significa dizer que os atos administrativos são cogentes e obrigam todo o seu cumprimento a fim de atender ao interesse público. Alguns atos administrativos não vêm com este atributo, como atos enunciativos (Pareceres) e negociais (Licença), pois, respectivamente, limitam-se a atestar ou emitir uma opinião ou dependem do interesse do administrado na sua utilização ou provocação. Desse modo, em regra os atos administrativos nascem de um provimento (ordinários, normativos, punitivos) com força impositiva, sob pena de sujeitar-se à execução forçada pela Administração.
TIPICIDADE: Para a doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro, “tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei”.
Não há dúvidas que a observância dessas características e atributos colaboram e muito com as boas práticas nos municípios, porém lamentavelmente ainda existem atos administrativos praticados por gestores públicos completamente "sem pés nem cabeça" seja por má fé ou simples despreparo.
fonte: Apostila Limites do Poder e Atos da Cidade do Curso de Pós-graduação da FTC- Faculdade de Tecnologia e Ciências(2008)
